Zmiany w obrocie ziemiami rolnymi - nabywcami tylko rolnicy. Zastrzeżenia RPO

Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, przedłożony przez ministra rolnictwa i rozwoju wsi.

Według proponowanych przepisów zasadniczo nabywcami nieruchomości rolnych będą mogli być tylko rolnicy indywidualni.

- Wzmocnienie ochrony ziemi rolniczej przed spekulacyjnym wykupem przez podmioty krajowe i zagraniczne (osoby fizyczne i prawne), zatrzymanie niekorzystnego trendu w strukturze agrarnej oraz poprawa sytuacji ekonomicznej polskich rolników – to najważniejsze cele projektowanej ustawy. Realna ochrona polskiej ziemi przed niekontrolowanym wykupem była jednym z najważniejszych zobowiązań złożonych przez premier Beatę Szydło w exposé - informuje Centrum Informacyjne Rządu w specjalnym komunikacie.

Jednym z powodów wprowadzenia nowych regulacji jest fakt, że 1 maja 2016 r. przestaje obowiązywać 12-letni okres ochronny na zakup ziemi rolnej przez cudzoziemców i istnieje prawdopodobieństwo, że zainteresowanie jej nabyciem przez osoby z krajów Unii Europejskiej znacząco wzrośnie. Może to dotyczyć zwłaszcza obywateli państw unijnych, w których ceny ziemi rolnej są znacznie wyższe niż w Polsce.

- Obecnie obowiązujące przepisy regulujące obrót ziemią nie chronią wystarczająco skutecznie ziemi rolniczej przed spekulacyjnym wykupem. Niezbędne jest więc wprowadzenie zasad, które zagwarantują zgodne z interesem społecznym wykorzystanie ziemi na cele rolnicze. Dla mieszkańców wsi ziemia jest wartością nadrzędną, a brak odpowiednich uregulowań chroniących interesy gospodarstw rodzinnych może doprowadzić do negatywnych konsekwencji, np. wyludniania wsi czy wyprzedaży gospodarstw rolnych. W wielu krajach Unii Europejskiej, np. we Francji, Niemczech i Danii, stosuje się regulacje ograniczające swobodę obrotu ziemią rolniczą - informuje CIR. Według nowych przepisów, państwowa ziemia rolna będzie pozostawać w dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych, a podstawowym sposobem jej zagospodarowania będą korzystne dla rolników trwałe dzierżawy, zapewniające jednak właścicielską kontrolę nad sposobem ich zagospodarowania.

Zgodnie z nowymi regulacjami, sprzedaż nieruchomości (lub ich części) – wchodzących w skład zasobu własności rolnej skarbu państwa – będzie wstrzymana przez 5 lat od dnia wejścia w życie przepisów tej ustawy. Zakaz ten nie obejmie m.in.:
- nieruchomości przeznaczonych na cele inne niż rolne (np. parki technologiczne i przemysłowe, centra biznesowo-logistyczne, inwestycje transportowe, budownictwo mieszkaniowe, itp.), ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;
- nieruchomości położonych w granicach specjalnych stref ekonomicznych;
- domów, lokali mieszkalnych, budynków gospodarczych, garaży, ogródków przydomowych;
- nieruchomości rolnych o powierzchni do 1 ha.

Zasadniczo nabywcami nieruchomości rolnych będą mogli być tylko rolnicy indywidualni. Wyjątki od tej normy mają dotyczyć nabywania ziemi przez osoby bliskie sprzedającemu, jednostki samorządu terytorialnego oraz Skarb Państwa. W przypadku innych podmiotów sprzedaż ziemi musi zostać potwierdzona zgodą wydaną przez prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych. Przyjęte zasady obrotu nieruchomościami nie będą dotyczyć nabywania ziemi w wyniku dziedziczenia, orzeczenia sądu lub organu egzekucyjnego.

Nabycie nieruchomości będzie trwale połączone z wymogiem osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz zakazem zbywania i wydzierżawiania zakupionej ziemi przez 10 lat. Tylko w przypadkach losowych zgodę na sprzedaż ziemi przed upływem tego terminu będzie mógł wydać sąd.

Doprecyzowano definicję rolnika indywidualnego, uściślając, że warunek osobistej pracy w gospodarstwie będzie spełniony między innymi wtedy, gdy osoba podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w pełnym zakresie, chyba że prowadzone przez nią gospodarstwo nie przekracza 20 ha użytków rolnych.

Od dłuższego czasu powierzchnia użytków rolnych systematycznie zmniejsza się. Jednym z czynników sprzyjających temu negatywnemu trendowi jest nabywanie nieruchomości rolnych przez osoby, które traktują ziemię jako lokatę kapitału i które w rzeczywistości nie są zainteresowane prowadzeniem produkcji rolniczej. Obecnie Skarb Państwa posiada ok. 1,5 mln ha nieruchomości rolnych.

- Przeciwdziałaniu traktowania ziemi jako lokaty kapitału ma służyć rozszerzona (w stosunku do dotychczasowego zakresu) kontrola obrotu nieruchomościami rolnymi prowadzona przez Agencję Nieruchomości Rolnych. W ramach pierwokupu oraz tzw. prawa nabycia ANR będzie mogła kontrolować nabycie każdej nieruchomości rolnej, a nie jak obecnie, tylko większej niż 5 ha. Uprawnienia te nie będą jej jednak przysługiwać, gdy nabywcą będzie osoba bliska zbywcy - zapowiada CIR.

Ponadto, według nowych przepisów:
- Agencja będzie mogła sprzedać nieruchomości rolne, jeżeli w wyniku tej transakcji łączna powierzchnia użytków rolnych stanowiących własność nabywcy, nie przekroczy 300 ha (limit ten dotyczy również gruntów nabytych kiedykolwiek z zasobu własności rolnej skarbu państwa);
- z przetargów ograniczonych wyłączone będą osoby, które kiedykolwiek nabyły z zasobu, nieruchomości o powierzchni łącznej co najmniej 300 ha użytków rolnych;
- w przetargu nie mogą brać udziału osoby mające zobowiązania finansowe wobec Agencji, Skarbu Państwa ZUS, KRUS i jednostek samorządu terytorialnego .

Nowe regulacje powinny obowiązywać od 30 kwietnia 2016 r.

***

Projektowane zmiany dotyczące kształtowania ustroju rolnego i gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wzbudzają wiele kontrowersji. W związku z wieloma skargami, które obywatele kierują do Biura RPO, Rzecznik zwrócił się do premier Beaty Szydło z prośbą o odniesienie się do tych wątpliwości.

- Konieczność szczególnego reżimu prawnego dotyczącego gruntów rolnych nie budzi żadnych wątpliwości. Muszą istnieć instrumenty zapewniające efektywne wykorzystywanie ziemi rolnej przez osoby rzeczywiście na niej gospodarujące czy mechanizmy zapobiegające spekulacjom. Nie wszystkie projektowane rozwiązania wydają się jednak dla realizacji tych celów niezbędne. Obecnie definicja nieruchomości rolnej jest bardzo szeroka, co oznacza, że wprowadza się administracyjną reglamentację obrotu nawet niewielkimi gospodarstwami czy restrykcje w stosunku do nieruchomości, które w rzeczywistości – a nie tylko potencjalnie – wcale nie mają charakteru rolnego. Bardzo dużo zależy od praktyki stosowania nowych regulacji przez Agencję Nieruchomości Rolnych, nie można wykluczyć jej samoograniczania się i interweniowania w przypadkach rzeczywiście tego wymagających. Niemniej jednak uznaniowość jej decyzji i brak ustawowo określonych przesłanek ingerencji w prywatną własność są równoznaczne z brakiem rzeczywistych gwarancji ochrony konstytucyjnych praw obywateli. Liczymy więc na to, że argumenty Rzecznika zostaną wzięte pod uwagę w toku dalszych prac legislacyjnych - komentuje Małgorzata Świętczak, zastępczyni dyrektora Zespołu Prawa Cywilnego w Biurze RPO.

Największe zastrzeżenia RPO budzą przepisy zakładające, że:

Nabywcą nieruchomości rolnej (z niewielkimi wyjątkami) mógłby być wyłącznie rolnik indywidualny. Osoba fizyczna, która chciałaby dopiero rozpocząć działalność rolniczą, musiałaby dostać zgodę Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych i spełnić szereg warunków określonych w projektowanej ustawie. To samo dotyczyłoby osób prawnych, które już prowadzą lub zamierzają podjąć działalność rolniczą.
Zgoda Prezesa ANR na nabycie nieruchomości rolnych przez inne osoby niż rolnika indywidualnego (ale także – wąsko zdefiniowanej – osoby bliskiej zbywcy, jednostki samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa) byłaby właściwie uznaniowa.Głównym powodem takiego stanu byłaby nieostrość proponowanych w ustawie kryteriów. Chodzi np. o wskazanie, że taka nieruchomość nie mogła zostać nabyta przez rolnika indywidualnego.
W każdym przypadku, gdy tylko dochodzić będzie do zmiany właściciela nieruchomości na innych zasadach niż umowa sprzedaży, Agencja Nieruchomości Rolnych byłaby uprawniona do złożenia oświadczenia o nabyciu takiej nieruchomości za odpowiednią zapłatą.Można by to było traktować jako możliwość wywłaszczenia wszystkich nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez wskazania ustawowych przesłanek uzasadniających takie działanie. Do takiej sytuacji dochodziłoby np. gdy zostanie zniesiona współwłasność nieruchomości, lub gdy zostanie ona nabyta na podstawie decyzji administracyjnej.
Nabywca nieruchomości rolnej zobowiązany byłby prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła zakupiona nieruchomość przez okres co najmniej 10 lat. Ponadto, osoba fizyczna musiałaby prowadzić takie gospodarstwo osobiście. W innym wypadku sąd stwierdziłby nabycie nieruchomości przez ANR. Rzecznik zauważa, że powstaje bardzo poważna wątpliwość, czy możliwość wywłaszczenia każdej nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa przy wykorzystaniu m.in. instytucji tzw. wykupu tylko dlatego, że w drodze dziedziczenia została nabyta przez osobę, która nie jest rolnikiem indywidualnym, nie naruszałaby istoty prawa do dziedziczenia.
W stanowisku RPO podkreśla też, że zgodnie z Konstytucją RP wywłaszczenie może nastąpić tylko na cel publiczny. Projektodawcy nie wyjaśniają jednak, jaki cel publiczny ma być realizowany w związku z nabywaniem prywatnych nieruchomości rolnych przez Agencję Nieruchomości Rolnych.

Ponadto projektowane przepisy wprowadzałyby szereg odstępstw od swobodnego wyboru kontrahenta i niejako zmuszałyby do wieloletniego korzystania z nabytej nieruchomości w ściśle określony sposób pod rygorem możliwości swoistego jej wywłaszczenia.

Zdaniem RPO te wszystkie argumenty wskazują, że istnieje ryzyko zbyt głębokiej ingerencji ustawodawcy w prawa właścicieli i ewentualnych nabywców nieruchomości rolnych. Projektowane rozwiązania miałyby zastosowanie do ogromnej liczby nieruchomości i bezpośrednio dotyczyłyby praw i wolności setek tysięcy obywateli. Dlatego też Rzecznik zdecydował się przedstawić swoje stanowisko już na etapie prac nad projektem ustawy.