Zarządzenie i uchwała wydane 'z istotnym naruszeniem prawa'. Uzasadnienie wyroku

Znane jest już uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie dotyczące uchwały i zarządzenia władz Czchowa. Sprawa dotyczyła zakazu zasiedlania budynku kupionego przez Miasto Limanowa w Czchowie, w którym mieli zamieszkać Romowie z Limanowej. Poniżej uzasadnienie wyroku w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Renata Czeluśniak Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej D. M. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Burmistrza C z dnia 17 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie gminy C oraz w sprawie ze skarg Wojewody i Gminy Miasto L na uchwałę Rady Miejskiej w C z dnia 16 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zarządzenia nr [...] Burmistrza C z dnia 17 lutego 2016 r. w sprawie zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie Gminy C I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości, II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2017r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 1066, cyt. dalej jako p.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 718, cyt. dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wobec braku odmiennej regulacji prawnej, rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonego zarządzenia oraz zaskarżonej uchwały z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiło zarządzenie Burmistrza C nr [...] z dnia 17 lutego 2015r. w sprawie zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie gminy C oraz zatwierdzająca to zarządzenie uchwała Rady Miejskiej w C nr [...] z dnia 16 marca 2016r.

Zaskarżone zarządzenie Burmistrza C w podstawie prawnej wskazuje art. 40 ust. 3 oraz art. 41 ust. 2 i 3 u.s.g. W § 1 przewidziano, że 'W celu zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie Gminy C, jednocześnie stwierdzając, że jest to niezbędne dla ochrony życia i zdrowia obywateli, wprowadzam bezwzględny zakaz zasiedlania nieruchomości położonej w miejscowości C ([...]) ul. S, nr działki [...], gmina C, powiat B – do odwołania'. W § 2 powierzono nadzór i egzekwowanie tego zarządzenia Kierownikowi Referatu Usług Komunalnych w Urzędzie Miejskim w C. W § 3 przewidziano, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, natomiast z § 4 wynika, że zarządzenie podlega ogłoszeniu w drodze obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty poprzez umieszczenie informacji na stronie internetowej Gminy C, Biuletynie Informacji Publicznej Gminy C oraz wywieszenie na tablicach ogłoszeniowych na terenie Gminy C oraz w sąsiedztwie wskazanej nieruchomości. Z kolei w § 6 przewidziano, że zarządzenie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa, a w § 7 wskazano, że dniem ogłoszenia zarządzenia jest dzień 18 lutego 2016r.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w C w § 1 zatwierdza to zarządzenie porządkowe, w § 2 powierza wykonanie uchwały Burmistrzowi C, natomiast w § 3 przewiduje, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowały skargi Wojewody na zarządzenie Burmistrza C i uchwałę Rady Miejskiej w C oraz skarga Gminy Miasto L na tę uchwałę.

Skargi Wojewody zostały uznane za dopuszczalne, gdyż zostały wniesione przez Wojewodę jako organ nadzoru nad samorządem gminnym, z zachowaniem terminu określonego w art. 93 ust. 1 u.s.g.

Za dopuszczalną uznano także skargę Gminy Miasto L, została ona bowiem wniesiona po uprzednim bezskutecznym wezwaniu w dniu 24 marca 2016r. Rady Miejskiej w C do usunięcia naruszenia interesu prawnego przez Gminę Miasto L czyli podmiot posiadający legitymację skargową w tej sprawie wynikającą z faktu bycia właścicielem nieruchomości objętej zakazem zasiedlania przewidzianym w zaskarżonej uchwale.

Odnosząc się na wstępie do sformułowanego przez Burmistrza C wniosku o odrzucenie skargi Gminy Miasto L z powodu braku legitymacji skargowej, należy uznać go za nieuzasadniony. Uchwała rady gminy zatwierdzająca zarządzenie organy wykonawczego gminy będące porządkowym aktem prawa miejscowego także ma charakter porządkowego aktu prawa miejscowego. Uchwała taka wywołuje bowiem skutki prawne identyczne do tych, które wywoływało samo zarządzenie do czasu jego zatwierdzenia. Istotą uchwały zatwierdzającej przepis porządkowy jest bowiem przedłużenie mocy obowiązującej regulacji zawartej w tym przepisie porządkowym. Art. 41 ust. 3 u.s.g. przewiduje, że wydane przez organ wykonawczy zarządzenie będące przepisem porządkowym podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy, a w razie odmowy zatwierdzenia lub nieprzedstawienia do zatwierdzenia traci ono moc. Wbrew zatem twierdzeniu Burmistrza C, zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w C zatwierdzająca zarządzenie porządkowe Burmistrza miała normatywny i powszechnie obowiązujący charakter, naruszając interes prawny Gminy Miasto L jako właściciela nieruchomości objętej zarządzeniem i zatwierdzającą je uchwałą.

Nieuzasadniony jest także wniosek organu o odrzucenie skargi Wojewody z dnia 11 kwietnia 2016r. z tego powodu, że w dniu wnoszenia skargi zarządzenie jeszcze nie obowiązywało. Organ oparł pogląd o nieobowiązywaniu zarządzenia na tym, że w dniu wnoszenia skargi nie było ono jeszcze opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sam jednak w treści § 3 zarządzenia przewidział, że 'Zarządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia', a w § 7, że 'Dniem ogłoszenia zarządzenia (...) jest dzień 18 lutego 2016r.'. Burmistrz C sam więc sobie przeczy, z treści wydanego przez niego zarządzenia wynika bowiem, że weszło ono w życie w dniu 18 lutego 2016r., natomiast formułując w odpowiedzi na skargę Wojewody wniosek o jej odrzucenie wywodzi, że zarządzenie weszło w życie dopiero po ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak wiadomo obowiązujące przepisy ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz.U z 2016r., poz. 296, cyt. dalej jako u.ogł.) przewidują oprócz obowiązku publikowania przepisu porządkowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym także jego opublikowanie w drodze obwieszczenia, jak również w jeden z dwóch alternatywnie wskazanych sposobów: w środkach masowego przekazu lub w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, za dzień zaś jej ogłoszenia uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu (art. 4 oraz art. 14 cyt. ustawy). Z treści samego zarządzenie wynika, że niezależnie od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlega ono ogłoszeniu 'w drodze obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty poprzez umieszczenie informacji na stronie internetowej Gminy C, Biuletynie Informacji Publicznej Gminy C oraz wywieszenie na tablicach ogłoszeniowych na terenie Gminy C oraz w sąsiedztwie wskazanej nieruchomości' (§4). Zaskarżone zarządzenie zostało zatem niezależnie od jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłoszone także poprzez obwieszczenie i - zgodnie z regulacją ustawową - od tego momentu powinien być liczony termin jego wejście w życie. Nawet jednak gdyby przedmiotem skargi Wojewody jako organu nadzoru było zarządzenie, które nie zaczęło jeszcze wywoływać skutków prawnych, nie stanowiłoby to przeszkody dla sądowej kontroli jego legalności. Celem bowiem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli administracji jest zapewnienie legalności jej działań, co może polegać zarówno na eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem działań administracji, jak również zapobieganiu ich wejściu do obrotu prawnego, jeśli taka możliwość jeszcze w danym stanie faktycznym istnieje.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrola zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia Burmistrza C, jak i zatwierdzającej je uchwały Rady Miejskiej w C doprowadziła do wniosku, że zostały one wydane z istotnym naruszeniem prawa, co stanowiło podstawę do stwierdzenia ich nieważności.

Zarówno zaskarżone zarządzenie, jak i zatwierdzające je uchwała, stanowią akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Przepisy porządkowe w gminie mogą być wydawane w oparciu o art. 40 ust. 3 u.s.g., jeśli wystąpią kumulatywnie dwie przesłanki:

1) tzw. przesłanka obiektywna, dotycząca stanu prawnego, tj. brak uregulowania danego zakresu w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących,

2) tzw. przesłanka subiektywna, dotycząca stanu faktycznego, tj. powstanie sytuacji niezbędności wprowadzenia regulacji przeciwdziałającej zagrożeniu życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Bezspornym jest, że wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g. normatywne przesłanki do uchwalenia przepisów porządkowych muszą być spełnione łącznie, a więc że musi równocześnie występować zarówno brak regulacji ustawowej lub innymi przepisami powszechnie obowiązującymi materii objętej zakresem działania przepisów porządkowych, jak i równocześnie musi zachodzić niezbędność ustanowienia przepisów porządkowych w celu ochrony jednej z kategorii wymienionych w ustawie dóbr, tj. życia, zdrowia, porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. Ocena legalności regulacji prawnej zawartej w zaskarżonym zarządzeniu i uchwale sprowadza się zatem do oceny tej regulacji z punktu widzenia występowania w niniejszej sprawie wymienionych przesłanek, a więc występowania luki prawnej w związku z niezbędnością podjęcia działań zmierzających do ochrony zagrożonych dóbr.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych przesłanek a więc przesłanki dotyczącej stanu prawnego należy stwierdzić, że chodzi tu o ustalenie istnienia pewnego zakresu nieuregulowanego w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a więc zbadanie obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Jedną z podstawowych zasad tworzenia prawa miejscowego w postaci tzw. przepisów porządkowych jest zatem niedopuszczalność dublowania, modyfikacji czy zmiany aktów powszechnie obowiązujących przez przepisy porządkowe (por. wyrok NSA z 21 grudnia 1993r., S.A./Kr 1773/93, ONSA 1994/4/162). Trudności rodzi jednak doprecyzowanie znaczenia użytych przez ustawodawcę sformułowań 'zakres' oraz 'nieuregulowany'. Należy stwierdzić, że z zakresem nieuregulowanym mamy do czynienia w przypadku pewnej luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, przy czym lukę tę należy rozumieć jako brak w innych przepisach regulacji w pełni rozstrzygającej normatywnie dane zagadnienie. Przyjmuje się, że w przypadku jedynie ogólnego 'zamarkowania' czy wzmiankowania określonego zagadnienia w odrębnych aktach, może ono stanowić przedmiot regulacji w drodze przepisów porządkowych. Nieprzypadkowo ustawodawca używa jednak również pojęcia 'zakres', mającego swoją 'wymierność i pozwalającego na wytyczenie granic, poza którymi wydawanie przepisów porządkowych nie jest możliwe' (por. wyrok NSA z 21 grudnia 1993r., S.A./Kr 1773/93, ONSA 1994/4/162). Posłużenie się zwrotem 'w zakresie nieuregulowanym' a nie 'w sprawach nieuregulowanych' ukierunkowuje sposób interpretacji tej przesłanki.

Niewątpliwie zatem porządkowy akt prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego, co zawarte już jest w obowiązującej ustawie (por. np. uchwałę NSA z 16 grudnia 1996r., OPS 8/96, ONSA 1997/2/50), jak również nie może on regulować danego zagadnienia w sposób odmienny, jako bowiem sprzeczny z ustawą a więc aktem hierarchicznie wyższego rzędu, akt porządkowy dotknięty byłby wadą nieważności (por. wyrok NSA z 6 marca 1992r., SA/Po 147/91, Monitor Prawniczy 1993/3/90). Niewątpliwie zgodzić się też należy z wyrażaną w orzecznictwie sądowym tezą, że brak w ustawie regulacji zawierających określone zakazy nie oznacza braku uregulowań ustawowych danej materii (por. wyrok NSA z 18 marca 1999r., II S.A./Po 1399/98, ONSA 2000/1/39).

Uwzględniając przedstawione powyżej poglądy należy podzielić stanowisko skarżących, że nie zaszła w tej sprawie powołana powyżej przesłanka prawna do wydania porządkowego aktu prawa miejscowego.

Za niezasadne uznać należy powoływany w odpowiedziach na skargi argument, że 'aktualnie żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie reguluje w taki sposób materii w jaki została uregulowana w zaskarżonej uchwale i dlatego też regulacje te w żaden sposób nie nakładają się na siebie i nie są tożsame' (str. 25 akt sąd. o sygn. III SA/Kr 745/16), a zatem zachodziły podstawy do wydania przepisu porządkowego. Organ wywodzi, że analiza obowiązującego systemu prawa wskazuje na brak regulacji sytuacji objętej zaskarżoną uchwałą, która umożliwiłaby ochronę życia lub zdrowia grupie Romów oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa. Skoro osiedlenie się grupy Romów na terenie Gminy C stwarza realne ryzyko niepokojów społecznych, a brak jest regulacji prawnej, która byłaby możliwa do zastosowania, przesłanką uzasadniającą podjęcie zaskarżonego zarządzenia i uchwały była chęć przeciwdziałania realnemu ryzyku, jakie dla porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego niesie osiedlenie się Romów w tym budynku, zakupionym przez Gminę L.

W ocenie Sądu pogląd ten jest nietrafny. Rzeczywiście w żadnym z aktualnie obowiązujących aktów powszechnie obowiązujących, w tym również w cytowanych w odpowiedziach na skargi ustawach, nie można odnaleźć regulacji o takiej treści, jaką zawiera zaskarżone zarządzenie oraz zatwierdzająca to zarządzenie uchwała. Nie oznacza to jednak, iż podjęcie zaskarżonych aktów nastąpiło w sytuacji istnienia tzw. luki w prawie, a więc 'w zakresie nieuregulowanym'. W ocenie Sądu z 'zakresem nieuregulowanym' mielibyśmy do czynienia wyłącznie w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym takich regulacji prawnych, które umożliwiają przeciwdziałanie opisanym powyżej sytuacjom. Tymczasem w obowiązującym systemie prawnym wskazać można szereg różnych aktów prawnych regulujących ten zakres, a w szczególności ustawę z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007r. nr 109, poz. 756 z późn. zm.) i ustawę z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (Dz. U. z 2016r., poz. 1137 ze zm.), wprowadzające odpowiedzialność za wykroczenia lub przestępstwa przeciwko osobom lub mieniu. Treść tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że znajdą one zastosowanie w razie ewentualnej agresji werbalnej lub fizycznej wobec rodzin romskich lub innych osób, które miałyby zamieszkać w przedmiotowej nieruchomości. Uregulowanego z zaskarżonej uchwale 'zakresu' dotyczy także ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.), które zawiera zasady dotyczące zasiedlania budynków, w tym m.in. ograniczające zamieszkanie w budynkach grożących katastrofą budowlaną. Uregulowanego z zaskarżonej uchwale 'zakresu' dotyczy częściowo także ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r., poz. 2147 ze zm.), regulująca zasady ograniczania lub odejmowania prawa własności nieruchomości oraz ustawa z dnia 6 stycznia 2005r. o ochronie mniejszości narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. z 2015r. poz. 573) zakazująca dyskryminacji z powodu narodowych lub etnicznych.

Należy ocenić, że przepisy zawarte w przywołanych powyżej ustawach wyczerpująco regulują materię zapewnienia ochrony zdrowia i życia oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego związanego z zamieszkaniem określonych osób w nieruchomości położonej na terenie Gminy C, dla których podjęto zaskarżone zarządzenie i uchwałę i przewidują wystarczające instrumenty do wyegzekwowania ewentualnych naruszeń. Biorąc zatem pod uwagę wskazywany przez Burmistrza C oraz Radę Miejską w C cel wprowadzonych zaskarżonym zarządzeniem i uchwałą ograniczeń należy ocenić, że obowiązujące przepisy prawne zawierają już regulacje w wystarczającym stopniu ten cel gwarantującą, a więc że ochrona dóbr, o jakich wspomina Burmistrza i Rada, jest już zapewniona w wystarczającym stopniu obowiązującymi przepisami. Będący zatem przedmiotem zaskarżonych aktów zakaz zasiedlenia nieruchomości położonej w miejscowości C ul. S, nie pozostaje w 'zakresie nieuregulowanym' dotychczas przepisami powszechnie obowiązującymi.

W niniejszej sprawie nie zachodzi zatem tzw. przesłanka obiektywna do wprowadzenia przepisu porządkowego w postaci luki w prawie. Już samo to stwierdzenie wystarcza do oceny, że zaskarżone zarządzenie oraz uchwała wydane zostały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, co stanowi podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Biorąc bowiem pod uwagę przywołane powyżej regulacje ustawowe należy uznać, że wprowadzone zaskarżonym zarządzeniem i uchwałą ograniczenie polegające na zakazie zasiedlenia danego budynku, stanowi niedopuszczalną modyfikację przez organy samorządowe powyższych regulacji ustawowych.

Odnosząc się natomiast do drugiej z wymienionych przesłanek, tj. tzw. przesłanki faktycznej (subiektywnej) warunkującej dopuszczalność stanowienia porządkowych aktów prawa miejscowego należy stwierdzić, że stanowi ona wynik oceny organu stanowiącego, iż wymienione enumeratywnie w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony. Enumeratywność wyliczenia ma na celu niedopuszczenie do wydawania przepisów porządkowych w innym niż wymieniony celu ( por. np. wyrok NSA w Warszawie z 14 marca 1997r., IISA 576/96, Prawo Gospodarcze 1997/8/34). Podobnie zatem jak przesłanka prawna (obiektywna), także przesłanka faktyczna (subiektywna) zabezpiecza przed nadmiernym korzystaniem z możliwości stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym, stanowiąc barierę przed nadmiernym sięganiem po ten instrument. Przesłanka faktyczna (subiektywna) jest jednak oparta na kryterium ocennym, określając chronione dobra ustawodawca posługuje się bowiem pojęciami nieoznaczonymi. Użyte przez ustawodawcę pojęcia nieoznaczone, zwłaszcza takie jak 'bezpieczeństwo, spokój, porządek publiczny' są bardzo pojemne, ich granice są bowiem ogólne, nieostre i mogą obejmować wiele różnych sytuacji wyznaczonych również przez reguły ocenne. Przesłanki te stanowią kategorie subiektywne, semantycznie niezwykle pojemne, których ocena musi być odnoszona każdorazowo do określonego stanu faktycznego. Nie oznacza to jednak pozostawionej przez ustawodawcę dla lokalnego prawodawcy dowolności w dokonaniu oceny występowania tych przesłanek. Każdorazowo dla prawidłowego zakwalifikowania istniejących stanów faktycznych istotne znaczenie ma prawidłowa wykładnia tych pojęć.

Należy też podkreślić, że dla pełnego zrealizowania przewidzianej przez ustawodawcę przesłanki faktycznej konieczna jest nie tylko właściwa ocena, czy mamy do czynienia z danym dobrem prawnie chronionym, ale także ocena 'niezbędności' jego ochrony, a więc stwierdzenie zaistnienia takiego stanu faktycznego, w którym te dobra są zagrożone w takim stopniu, że dla ich ochrony 'niezbędne' jest wydanie aktu porządkowego. Także i kryterium 'niezbędności' ma charakter ocenny. Organ administracyjny przystępujący do tworzenia prawa miejscowego ocenić zatem musi realność wystąpienia zagrożenia wymienionych w ustawie dóbr i należycie swój pogląd uzasadnić. W orzecznictwie słusznie podkreśla się jednak, że 'niezbędność' warunkująca wprowadzenie zakazów i nakazów nie może być uzasadniana tym, że obowiązujące regulacje prawne są niewystarczające. Przepisy porządkowe nie mogą prowadzić do uzupełniania (poprawiania) ustaw obowiązujących w danym zakresie (wyrok NSA z 7 sierpnia 1998r., ISA 781/98).

Jak z powyższego wynika, upoważnienie do stanowienia przepisów porządkowych oparte zostało na nieostrych przesłankach, pozostawiono więc organom stanowiącym te przepisy możliwość i konieczność zarazem samodzielnej ich wykładni. Stosunkowo jednak duża swoboda pozostawiona organom stanowiącym przepisy porządkowe nie oznacza dowolności. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2000r., P10/02, OTKA 2003r., nr 6, poz. 62 wyraźnie podkreślił, że przepisy porządkowe mogą być wydane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla obrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a wobec tego powinny dotyczyć wyłącznie 'zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym' i mogą być stanowione, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych. Upoważnienie do stanowienia przepisów porządkowych nie może zatem być interpretowane rozszerzająco. Z całą mocą należy podkreślić, że na podstawie takiego upoważnienia można ustanawiać jedynie takie nakazy lub zakazy, które bezpośrednio służą realizacji wskazanych w upoważnieniu przesłanek (por. wyrok NSA z 9 maja 1995r., S.A./Wr 590/95, Wspólnota 1995, nr 48).

W rozpoznawanej sprawie istnienie przesłanki dotyczącej stanu faktycznego Burmistrz C i Rada Miejska w C uzasadniają tym, że wobec nieuprzedzenia przez Gminę L o zamiarze osiedlenia na terenie Gminy C grupy Romów, nie przygotowano mieszkańców na nową sytuację społeczną, a brak tych informacji spowodował zaniepokojenie społeczne, potwierdzane przez kolejne interwencje mieszkańców kierowane do Wojewody oraz do Burmistrza C. Ten sprzeciw lokalnej społeczności wobec nowej sytuacji społecznej według organów stwarzał realne ryzyko wystąpienia niepokojów społecznych i skrajnych sytuacji przejawiających się agresją zarówno werbalną, jak i fizyczną wobec rodzin romskich zamieszkujących przedmiotową nieruchomość.

W świetle powyżej wskazanej zasady, że na podstawie upoważnienia do stanowienia porządkowego prawa miejscowego można ustanawiać jedynie takie nakazy lub zakazy, które bezpośrednio służą realizacji wskazanych w upoważnieniu przesłanek, wątpliwości wzbudza ratio legis dyspozycji zawartej w przedmiotowym zarządzeniu i zatwierdzającej go uchwale, skoro przedmiotowym zakazem objęto każde zasiedlenie przedmiotowej nieruchomości, a zatem również zasiedlenie tej nieruchomości przez osoby nie będące Romami. W istocie zatem treść zaskarżonego zarządzenia i zatwierdzającej je uchwały oznacza, że ograniczenia w nich przewidziane mają być stosowane niezależnie od tego czy dobra prawem chronione wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g. zostaną zagrożone.

Takie rozwiązanie, pozwalające na stosowanie przewidzianego w zaskarżonych aktach zakazu zasiedlania niezależnie od faktycznego zaistnienia zagrożenia konkretnych dóbr prawem chronionych, stoi w sprzeczności z treścią art. 40 ust. 3 u.s.g., z którego wyraźnie wynika, że przepisy porządkowe mają na celu ochronę wymienionych tam enumeratywnie dóbr. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że samo zasiedlenie przedmiotowego budynku, bez realnego ryzyka negatywnych skutków dla zdrowia, życia czy porządku i bezpieczeństwa publicznego, jest naruszeniem któregoś z tych dóbr i przekłada się bezpośrednio na konieczność wprowadzenia przedmiotowego zakazu. Należy zatem uznać, że zaskarżone akty nie prowadzą bezpośrednio do przeciwdziałania zagrożeniom naruszenia wymienianych przez ustawodawcę z art. 40 ust. 3 u.s.g. dóbr, nie została zatem spełniona tzw. przesłanka subiektywna do wydania przepisu porządkowego.

W niniejszej sprawie należy także ocenić, że wobec istnienia stosownych regulacji ustawowych, wprowadzenie zakazów przewidzianych zaskarżonymi przepisami porządkowymi nie spełnia wymaganej ustawą przesłanki 'niezbędności' ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Nie wykazano istnienia stanu bezpośredniego zagrożenia chronionych dóbr, realnego a nie tylko potencjalnego. Ochrona porządku, spokoju, bezpieczeństwa publicznego nie może być realizowana poprzez zakaz zasiedlenia konkretnej nieruchomości, gdyż ochrona ww. dóbr i wartości może być realizowana poprzez zastosowanie innych, już obowiązujących regulacji prawnych, co oznacza, że wydanie przepisu porządkowego tej treści nie jest niezbędne (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2007r., III SA/Lu 511/07). Regulacje wprowadzone w zaskarżonym zarządzeniu i uchwale w istocie prowadzą do niedozwolonego uzupełniania (poprawiania) ustaw obowiązujących w danym zakresie. Wprowadzając bowiem regulację prawną mającą na celu przeciwdziałanie zagrożeniom wynikającym z zamieszkania grupy Romów w danej nieruchomości, zaskarżone zarządzenie i uchwała w efekcie wprowadzają sankcje odmienne niż przewidziane w obowiązujących, przytaczanych powyżej ustawach. Taką właśnie intencję Burmistrza C potwierdza wyraźnie treść odpowiedzi na skargi, wynika z nich bowiem, że powodem podjęcia zaskarżonych aktów była chęć niedopuszczenia do zaistnienia przesłanek penalizowanych ustawą, w tym wyrażana przez Policję obawa, czy zdoła przeciwdziałać ewentualnemu zagrożeniu. Takie działanie prawodawców lokalnych jest niedopuszczalne.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty należy uznać, że żadna z ustawowych przesłanek stanowienia przepisów porządkowych nie została w niniejszej sprawie spełniona.

Zaskarżone zarządzenie i uchwała, wprowadzając zakaz zasiedlenia konkretnej nieruchomości, w sposób nieuzasadniony ograniczają gwarantowane Konstytucją prawo własności. W świetle art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a z art. 21 ust. 2 wynika, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wprowadzenie całkowitego zakazu zasiedlania danej nieruchomości niewątpliwie stanowi dla jej właściciela bardzo poważne ograniczenie przysługującego mu prawa własności, stanowiąc rodzaj niedozwolonego wywłaszczenia. Sformułowana z kolei w art. 32 Konstytucji zasada równości podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, winny przejawiać się nakazem równego traktowania podmiotów przez władze publiczne, w tym i samorządowe, co w tej sprawie także zostało naruszone. Art. 52 ust. 1 Konstytucji wprowadza zasadę wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Zakaz zasiedlenia danej nieruchomości oznacza niewątpliwe naruszenie tej zasady. Z kolei art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 Europejskiej konwencji chronią wybór miejsca zamieszkania, a także samą możliwość skoncentrowania w danym miejscu swojej aktywności życiowej, stanowiące elementy prawa do życia prywatnego. Także te zasady zostały w tej sprawie naruszone poprzez niedozwoloną ingerencję w prawo do życia prywatnego ze względu na pochodzenie etniczne osób, które z tego prawa mogłyby skorzystać, przez co naruszono także art. 14 Konwencji. Zupełnie niezrozumiałe jest kryterium objęcia ustanowionym zakazem zasiedlenia nie tylko grupy Romów mających zamieszkać w spornej nieruchomości, ale także wszelkich innych osób, które by w tej nieruchomości chciały zamieszkać. Zawarta w zaskarżonych aktach regulacja nie może być uznana za racjonalne i prawidłowe przeciwdziałanie zagrożeniu życia lub zdrowia oraz bezpieczeństwa i spokoju publicznego. Także przyjęcie w § 1 zarządzenia zasady, że zawarty w nim zakaz ma obowiązywać 'do odwołania', a więc przez czas nieoznaczony, nie odpowiada ani ratio legis przepisów porządkowych, ani wskazanej powyżej treści art. 40 ust.3 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008r., II OSK 268/08; por. też wyrok WSA w Szczecinie z 10 marca 2010r., II SA/Sz 81/10).

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że możliwość stanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy została przez ustawodawcę dopuszczona jedynie wyjątkowo, w przypadkach niecierpiących zwłoki. Do tej okoliczności w ogóle nie odnosi się uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia, Burmistrz C nie wykazał zatem, że w sprawie zachodziła przesłanka upoważniająca go do interwencji prawodawczej zamiast organu stanowiącego, który co do zasady jest wyposażony w kompetencje prawotwórcze.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło również do naruszenia przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy tej ustawy, jak już o tym była mowa powyżej, przewidują oprócz obowiązku publikowania przepisu porządkowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, także jego opublikowanie w drodze obwieszczenia, jak również w jeden z dwóch alternatywnie wskazanych sposobów: w środkach masowego przekazu lub w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie (art. 14 ust. 1 u. ogł.). Zgodnie zaś z art. 14 ust. 2, za dzień ogłoszenia uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu

Ta zasada ustawowa została naruszona w zaskarżonym zarządzeniu, w § 7 zarządzenia przewidziano bowiem, że dniem ogłoszenia jest dzień 18 lutego 2016r., wskazano zatem konkretną datę, niezależnie od wymaganego ustawą dnia wskazanego w obwieszczeniu. Zarządzenie Burmistrza C nie spełnienia zatem wymogu ustawowego dotyczącego początku biegu terminu jego wejścia w życie.

Z art. 4 ust. 3 zdanie pierwsze u. ogł. wynika zasada, że przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie 3 dni od dnia ogłoszenia. To skrócenie czasu na wejście w życie aktów porządkowych w porównaniu z pozostałymi źródłami prawa uzasadnione jest specyfiką przepisów porządkowych, które wydawane są w celu przeciwdziałania nagle pojawiającym się zagrożeniom życia, zdrowia, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (por. wyrok TK z dnia 8 lipca 2000 r., P 10/02, OTK 2003, nr 6, poz.62). Przepisy porządkowe zostały przez ustawodawcę wprowadzone po to, aby umożliwić szybką ochronę istotnych wartości prawnych, gdy bezpośrednie zagrożenie wymusza niezwłoczne działanie prawodawcze. Ustawodawca właśnie w tym celu stworzył blankietową podstawę prawną, aby mogła być wykorzystania niezwłocznie. Z tego też powodu w ustawie dopuszczono wyjątek od powyższej zasady wynikającej z pierwszego zdania art. 4 ust. 3 u. ogł. polegający na tym, że 'W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia.'

W rozpoznawanej sprawie Burmistrz C skorzystał z możliwości, jaką daje przedmiotowa regulacja ustawowa i przewidział, że wydane przez niego zarządzenie wejdzie w życie z dniem ogłoszenia (§ 3 zarządzenia), nie wykazał jednak zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek, od których ustawodawca uzależnia możliwość skrócenia terminu wejścia w życie przepisów porządkowych. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia nie ma co do tego żadnego uzasadnienia. Z tego powodu, wobec niewykazania zachodzenia ustawowych przesłanek od których art. 4 ust. 3 zdanie drugie u. ogł. uzależnia możliwość wejścia w życie przepisu porządkowego z dniem ogłoszenia, treść § 3 zaskarżonego zarządzenia uznać należy za niezgodną z prawem w stopniu istotnym.

Uwzględniając przedstawione powyżej argumenty należy uznać, że zaskarżone zarządzenie nie spełnia przesłanek do wydania przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 u.s.g., a zatem wydane zostało z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie. Niezależnie od tego zaskarżone zarządzenie zostało podjęte także z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 3 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Te same przesłanki spowodowały również o uznaniu za niegodną z prawem uchwały Rady Miejskiej w C zatwierdzającej to zarządzenie. Dlatego Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego zarządzenia Burmistrza C w całości oraz o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w C w całości, działając na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i 94 ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.